对扣车、罚款等与百姓切身利益相关的行政强制措施如何进行立法规范?今天，备受关注的行政强制法草案提交十一届全国人大常委会第十次会议进行第三次审议，随意扣车、未经告知的“天价滞纳金”现象有望得以终结。
“《行政强制法》是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。”今天，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在作草案修改情况汇报时指出。
从1999年3月开始起草，到今天第三次提请审议，行政强制法草案历经10年，跨第十届、第十一届全国人大常委会。
《行政强制法》是我国继《行政处罚法》、《行政许可法》出台之后，又一部旨在约束行政权力的法律。1996年和2003年，我国分别出台了旨在遏制“乱处罚”的《行政处罚法》和终结“滥审批”的《行政许可法》。有关专家指出，《行政强制法》是行政法领域中的支架性法律，它的制定标志着我国向建成完备的行政法体系迈出重要一步。
行政强制立法：力图根治“乱、滥、软”痼疾
全国人大常委会法工委副主任信春鹰在草案首次提请审议时指出，行政强制是维护公共秩序、促进全社会遵守法律的有力手段，同时又使政府权力直接面对公民。相比于行政处罚和行政许可，行政强制更严厉、更有效也最容易伤害公民权利，可以说是一柄“双刃剑”。
全国人大常委会在立法调研中梳理出在实践中行政强制制度存在的弊端是“乱、滥、软”。
设定权“乱”是行政强制“乱”的源头。行政强制涉及对公民的人身或者财产权利的限制，按照法治原则和依法行政的要求，行政机关限制公民的人身或者财产权利，需要有法律依据。长期以来，由于我国没有统一的《行政强制法》，《立法法》也没有对行政强制的设定权作出明确划分，行政强制的设定权不明确，不仅法律在设定行政强制，法规、规章都在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也在设定行政强制。
据统计，截至今年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有78部法律和122部行政法规规定了行政强制，现行立法中行政强制的具体方式多种多样，名称千差万别。
其中，设定对财产的行政强制方式就有查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁等30种。
行政强制“滥”，是行政强制实践的又一突出弊端。依法行使行政强制权的机关应为公权力机关，或者是由公权力明确授权的机关。而我国的现状是，各地方、各部门自己成立名目繁多的执行机构和人员，如执法大队、城市监察大队、稽查大队等，机构和人员成分复杂，有些执法人员甚至是临时工，权力层层转包，直接面对民众的执法主体没有法律强制权，随便运用公共权力助长了低素质执法队伍滥用权力的倾向。政府职能部门几乎都设立了自己的执法队伍，执行与自己部门相关的法律、法规、规章。例如，有的地方的农业局有渔业执法队、林业执法队、野生动物保护执法队等，民间形象的说法是“七顶大盖帽管着一顶破草帽”。
这种状况也使执法机构互相“打架”，有好处的事争着做，需要承担责任的事互相推。职权重叠交叉问题严重，如土地部门和城建部门对非法建筑的监督、食品卫生部门和质量监督部门对食品卫生的监督等，多头管理，漏洞很多。有些地方已经形成了惯性思维，哪方面的法律法规执行不力，就加强相应部门的执法队伍。
程序缺失也是导致行政强制滥用的重要原因，导致执行中随意性大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。查封、扣押的财物不制作清单、不给收据，随意使用被查封、扣押的财物;对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押;对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的损失，由于没有时限的规定，无从追究执法部门的责任。制定《行政强制法》，其主要内容就是要规范行政强制的程序。
此外，行政机关履行行政管理职责时，有时还缺少必要的手段，致使一些严重违法行为得不到有效处理，行政强制决定执行难导致强制行为力度较软等。
两度搁置：谁能设定行政强制权成焦点
行政强制法草案于2005年12月首次提交，2007年10月二审;今天的第三次审议，无疑是对这一草案的“激活”。根据《立法法》的有关规定，如果搁置审议满两年，法律案将成为废案。
据法律界有关人士介绍，该草案两次审议后均搁置了近两年，原因在于草案中有关行政强制权的配置问题，即行政强制行为的种类有哪些、行政强制由谁设定以及行政强制行为的实施程序等核心问题争议较大。
对于谁能设定行政强制权这一问题，我国知名行政法学家应松年、马怀德均认为，由于行政强制权涉及公民人身、财产等基本权利，必须由法律设定。由于目前法律的覆盖面不足，可以适当授权给国务院行政法规、地方性法规，但是不能赋予行政法规过大的设定权。中国人民大学教授郑功成也提出，行政强制措施的设定权授予地方容易造成行政强制权被滥用。
与之针锋相对的观点是，建议赋予行政法规和地方立法更大的设定权，行政强制措施只要不涉及公民的人身自由和重大财产权利，地方性法规都可以设定，临时限制人身自由的强制措施、财产性的强制措施，例如代履行、较小数额之内的执行罚，这些对当事人影响较小的行政强制执行方式，均可授权行政法规、地方性法规及政府规章制定。
国务院法制办政府法制研究中心副主任赵振华在草案征求意见过程中提出，我国目前仅有4部法律授权个别行政机关采取冻结措施，在没有法律规定的情况下，近10部行政法规设定了冻结措施，因此，建议增加行政法规对冻结存款、汇款的设定权。
有行政法学界专家表示，《行政强制法》立法过程中最大的问题就是如何平衡行政公权力与公民的私权利，一方面要给行政适当的权力，但又要限制它，就如同给了一个人“鞭子”，同时又给他一副“手铐”。
立法理念：少用、慎用、善用行政强制
正是在“维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益”的立法思想指导下，无论是划清行政强制设定权范围，还是厘定行政强制方式，无论是规范行政强制执法主体，还是打造严格的行政强制程序，经过两次审议、征求过国务院有关部门、部分地方人大和地方政府法制办、专家学者意见的草案三审稿围绕着在公权力与私权利、公共利益和个人利益之间寻找平衡点，从而使行政机关少用、慎用、善用行政强制，真正确保行政机关的权威。
今天提请审议的草案三审稿从源头治乱，专设一章用列举的方式规定了行政强制措施和行政强制执行的种类，并按照“层级越低，权限越小”的行政法治原则，草案将行政强制设定权明确划分为三个层次：行政强制由法律设定;尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封、扣押，以及除限制人身自由、冻结、强行进入住宅以外的其他行政强制措施;不制定法律和行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押。
草案同时特别规定了法律行政强制措施的对象、条件、种类，行政法规、地方性法规不得作出扩大性规定;法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得增设。
为了规范行政强制权的设定，草案增加了设定行政强制的事前论证和实施中的评估程序，规定“法律、法规草案中拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向法律法规制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况”;“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，对已设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。”
草案对行政强制的执法主体进一步规范，增加了两项规定：行政强制措施权不得委托;行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。
规范行政强制行为程序是《行政强制法》的立法重点之一，草案在一般程序的基础上，对于限制公民人身自由这类行政强制措施，规定了严格程序。此外，对于查封、扣押、冻结等常用的行政强制措施，草案也分别设计了具体细致的程序。
草案特别从程序上加强了对公民、企业合法权益的保护，其中规定：行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品;延长查封、扣押的决定应当告知当事人;强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产，不能返还原物的，按市场价折价赔偿。
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邳州律师
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